核心观点

　　生育是人口发展的关键变量，生育政策作为人口政策的核心要素，应坚持以系统观念认识、构建和优化生育支持政策体系。要提高生育支持政策的协同性和关联性，善用各类政策工具，打好政策“组合拳”，增强政策合力效应。这是推动生育支持政策体系发挥减轻家庭“三育”成本、促进儿童发展、强化家庭功能等社会效应、实现人口高质量发展的关键。

　　高嘉敏 佘宇

　　2023年12月召开的中央经济工作会议在部署2024年经济工作时强调要“加快完善生育支持政策体系”。为了落实党中央的决策部署，应进一步提升生育支持政策的全程性、包容性和协同性，营造生育友好的政策环境，提升家庭发展能力，保持适度生育水平，推动人口高质量发展。

　　完善生育支持政策体系必须坚持系统观念

　　生育是人口发展的关键变量，生育政策作为人口政策的核心要素，应坚持以系统观念认识、构建和优化生育支持政策体系。

　　生育支持政策措施既要能立足当下，关注和回应当前出生率下降、老龄化加剧等人口和生育问题，又要能预见未来，能准确预判高龄化、劳动力市场变化等人口发展的趋势和可能出现的新的人口问题，强化人口政策引导人口长期均衡发展、保障人口安全的能力。完善生育支持政策体系需要进一步提升人口预测研究和生育监测分析的能力，厘清从数量控制转向提升家庭能力、改善家庭福利、促进个人发展、缓解“工作—家庭”冲突等多元目标取向，深化认识经济发展、技术进步、社会环境、文化观念改变与人口发展和生育政策的关系，增强人口内部与外部均衡变动的预判能力。

　　低生育问题是系统性问题，受经济、社会、文化和环境等多种因素共同影响。完善生育支持政策体系要进一步厘清生育支持政策全局和政策局部重点的关系，以及生育政策与其他人口政策、社会经济政策的关系，进而探索生育支持政策带动人口全局发展的效果与路径。

　　作为一系列具有前瞻性的人口政策，完善生育支持政策体系，既要能更好地实现各项既定政策目标，也要能适应不同地区、不同群体和不同发展阶段的要求，增强政策的针对性和可行性。

　　生育支持政策作为综合性的公共政策，涉及政府、社会、用人单位、家庭、个人等多方主体和责任分担，涵盖家庭发展以及教育、住房、就业等多个领域，政策实施过程中，既要明确各主体的权责边界，建立成本合理分担和可持续运行机制，也要进一步明确同一层级政府部门间、不同层级政府间政策的协同性、关联性和耦合性机制，以实现一揽子政策的整体性推进。

　　完善生育支持政策体系的重点是提升生育意愿及其向生育行为转化

　　实际生育水平是由生育意愿及其向生育行为转化的多种因素综合作用所决定的。前者反映的是育龄人口个人或家庭有关生育的愿望和态度，后者则是指这种愿望和态度转化为实际生育行为的过程。目前，我国低生育水平的主要制约因素在于育龄人口生育意愿持续下降，以及生育意愿向生育行为转化的能力受限，具体表现为生育文化观念转变、多种感知的生存发展压力和预期的婚育成本导致育龄人口“不想生”或“不愿生”，生育力下降、“三育”成本较高以及伴随生育行为产生的就业受限、住房成本增加，使得未育或已育育龄人口“不敢生”或“不能生”。为此，应以“提升生育意愿”和“生育意愿向生育行为转化”为突破重点，构建和完善以“个人—家庭—社会”为系统、覆盖个体与家庭全生命周期的生育支持政策体系。

　　一是以生育过程视角完善优生优育服务支持体系。提升优生优育水平是释放生育潜能的重要支撑。目前，我国已经建立了完善的孕产期保健系统，但还须进一步完善覆盖生育全过程的优生优育服务支持体系，以全生命周期的视角和全方位的服务维护育龄人口和妇幼健康，在生育率持续低迷的态势下提高人口素质。在此全过程中，要加强信息数据共享和智能化精细化分级管理，并以此为基础建立风险识别和预警系统，做好不同阶段和服务单位之间的服务衔接，提高生育质量的同时减轻医疗服务负担。

　　二是以减轻负担和能力提升为导向强化家庭育儿能力支持体系。家庭是养育孩子的第一责任人，须建立以减轻家庭养育负担为导向、能够有效回应家庭现实需要的育儿能力支持体系，通过推动托育服务发展、完善生育休假制度、发放育儿补贴等支持，借助政府、市场、社会等多方力量巩固家庭育儿的基础地位。从全国范围来看，托位数建设尚未达到规划目标，托育机构实际入托率较低、运营成本较高，专业人才队伍培养输送体系还不完善，家庭多样化、多层次的需求有待进一步满足。有鉴于此，须推动地方进一步落实属地管理责任，厘清各类服务供给主体的责任定位，撬动社会力量有序参与，探索推动服务供给扩容、提质、增效机制，通过广泛宣传、发放托育券等方式提高家庭的入托意愿和支付意愿，实现家庭养育需求与社会化服务的结构性匹配，并配套科学育儿指导等服务改善家庭的养育理念，保证家庭内的养育效果。

　　三是以促进生育意愿提升和生育意愿充分表达为目标构建支持性环境。育龄人口的生育意愿表达、生育意愿向生育行为的转化，不仅受到“生”和“育”的能力影响，也受到教育、就业、住房、婚育文化等因素制约。近年来，国家密集制定、出台了一系列的相关政策文件，对一些阻碍生育的影响因素作出了立法保障和政策回应，以一套政策“组合拳”的方式积极构建生育友好环境。下一步，还须进一步培育性别平等的新型家庭观，审视现有的社会政策体系，制定更有利于男性职工承担家庭责任的工作制度，探索设立男性的带薪产假和育儿假，鼓励更多男性参与家庭抚育，探索建立具有引领作用的婚育文化体系。

　　完善生育支持政策体系的关键是打好政策“组合拳”

　　要提高生育支持政策的协同性和关联性，善用各类政策工具，打好政策“组合拳”，增强政策合力效应。这是推动生育支持政策体系发挥减轻家庭“三育”成本、促进儿童发展、强化家庭功能等社会效应、实现人口高质量发展的关键。

　　自生育政策调整以来，国家从多个维度出台一系列的生育支持政策，各地政府在妇幼保健、育儿指导、生育保险、托育服务等多个领域进行尝试和探索。这些以党中央和地方政府为主体的政策内容涵盖经济、时间、服务、文化支持等多个方面，覆盖个体和家庭多个全生命周期阶段。生育支持政策体系的系统性、协调性和整体性，要求各项生育支持政策之间相互配合、相互促进，形成合力，进而更有效地支持家庭生育意愿和实际生育行为。但目前部分地方性的生育支持政策仍存在政策目标和政策措施不对应、执行机制不清晰等情况，有待进一步提高生育支持政策的协同性，以整体观统筹各项政策，减少政策之间的重叠和冲突，确保各项政策在目标和执行路径上互相契合、互相补充。不同领域、不同层级的政府部门也要加强协作，形成政策合力，共同服务于提升生育率、减轻家庭生育养育负担的整体目标。

　　此外，生育支撑政策体系的协同发展和整体性建设，还有助于明确多方主体权责和责任共担机制，促进资源的优化配置和集成利用，有效整合教育、医疗、就业、住房等多领域资源，以更全面的方式支持家庭生育需求。这不仅包括财政和物质支持，也涉及到社会文化环境的打造、相关法律法规的完善，通过政府、社会（机构）和家庭更为紧密的协作，最终构建一个全方位的生育支持网络。

　　（高嘉敏系北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授；佘宇系国务院发展研究中心社会和文化发展研究部研究员）